Piše: prof. dr. Hazim Bašić
Bonske ovlasti predstavljaju dio unutrašnjeg suvereniteta Republike Bosne i Hercegovine koji joj je u Dejtonu oduzet. To je skup ovlasti koje su date Visokom predstavniku za Bosnu i Hercegovinu radi osiguravanja provođenja Dejtonskog mirovnog sporazuma. Pravno gledano, one nisu izričito navedene u tekstu sporazuma, već su razvijene kroz kasnije odluke internacionalne zajednice na temelju ovlaštenja koja su već postojala u Aneksu 10. Ne radi se, dakle, ni o kakvom ‘kolonijalnom upravniku’ niti ‘protektoratu’ kako spinuju ideolozi Velike Srbije, nego o provedbi mirovnog ugovora.
Pravni osnov u Dejtonskom mirovnom sporazumu
Aneksom 10 Dejtonskog mirovnog sporazuma uspostavljena je institucija visokog predstavnika koji ima zadatak da prati provođenje civilnih aspekata mirovnog sporazuma, koordinira aktivnosti internacionalnih organizacija, pomaže u rješavanju sporova između strana i izvještava Savjet bezbjednosti UN o provedbi sporazuma. Visoki predstavnik je ‘konačni autoritet na terenu u pogledu tumačenja Sporazuma o civilnoj implementaciji mira’. Upravo je odredba o ‘konačnom autoritetu za tumačenje’ kasnije postala temelj za proširenje njegovih ovlasti.
Tokom prve dvije godine nakon Dejtona pokazalo se da domaće vlasti često blokiraju provođenje mirovnog sporazuma kroz otežavanje povratka izbjeglica, opstrukcije u uspostavi državnih institucija i blokade u donošenju zakona neophodnih za funkcioniranje države. Internacionalna zajednica zaključila je da tadašnji instrumenti Visokog predstavnika nisu dovoljni za provođenje Dejtonskog sporazuma.
Bonska konferencija
Na sastanku Vijeća za implementaciju mira (PIC) u Bonu 1997. doneseni su zaključci koji su značajno proširili praktične ovlasti Visokog predstavnika. PIC je ovlastio Visokog predstavnika da može donositi obavezujuće odluke (zakone i izmjene zakona) kada domaće institucije ne mogu postići dogovor, poduzimti privremene mjere radi provođenja mirovnog sporazuma i uklanjati s dužnosti zvaničnike koji ga krše ili ometaju njegovu provedbu.
Odluke Visokog predstavnika ostaju važeće dok ih domaće institucije ne izmijene. Među važnije odluke spadaju usvajanje državnih simbola, donošenje Zakona o državljanstvu Bosne i Hercegovine, uspostavljanje jedinstvene valute i državnih institucija, reforma odbrane i stvaranje jedinstvenih Oružanih snaga BiH.
Bonske ovlasti proizlaze iz Aneksa 10 i autoriteta PIC-a i bile su neophodne za stabilizaciju države nakon rata. Predstavljaju naknadnu interpretaciju i operacionalizaciju Aneksa 10 od strane PIC-a. Omogućile su uspostavu institucija koje domaći politički akteri nisu mogli ili nisu htjeli uspostaviti, uz uklanjanje političara koji su direktno radili protiv mirovnog sporazuma.
Efekti korištenje Bonskih ovlasti
Kratka analiza efekata primjene Bosnkih na ovlasti na društveno-politički i institucionalni razvoj Bosne i Hercegovine daje znakovite rezultate.
Posmatrano hronološki, dužina mandata visokih predstavnika i okvirni broj primjena Bonskih ovlasti od 1997. godine je sljedeći: C. Westendrop (2 god., oko 80), W. Petrisch (3 godine, 242), P. Ashdown (4 god., preko 430), C. Schwarz-Schilling (2 god., do 5), M. Lajčak (2 god., 30 – 40), V. Inzko (12 god., 15 – 20), C. Schmidt (5 god., 20).
Ako se posmatra prosječan godišnji broj donesenih odluka po mandatima, uočava se rastući niz od 40, zatim 80 i konačno 110 odluka godišnje u razdoblju od 1997 do 2006. godine. Ovaj period pratila je stabilizacija mira i snažno institucionalno jačanje države u oblasti prava, finansija i sigurnosti. Nakon 2006. godine, dolazi do značajnog pada primjene Bonskih ovlasti. Prosječan godišnjih broj donesenih odluka po mandatima visokih predstavnika je bio: 2, 20, 2, 4.
Od 2006. godine, kada se dešava drastičan pad primjene Bonskih ovlasti, SNSD započinje politiku blokada državnih institucija, njihovog negiranja i pokušaja ukidanja. Intenzivira se retorika mržnje, uz prijetnje sigurnosne destabilizacije države. Kulminacija ovakve politike još traje.
Razlozi zbog kojih su Bonske ovlasti uvedene nisu nestali
U sadašnjim unutrašnjim i regionalnim okolnostima Bosne i Hercegovine postoji snažan argument da Visoki predstavnik i dalje zadrži Bonske ovlasti. Razlozi proizlaze iz specifičnosti ustavnog sistema: ne postoji puna ustavna hijerarhija između svih nivoa vlasti, brojni mehanizmi blokade, neki politički akteri stalno dovode u pitanje legitimitet državnih institucija, pokušaji smanjenja nadležnosti države, političke krize koje dovode u pitanje funkcionisanje ustavnog poretka.
Ne postoji unutrašnji mehanizam koji može riješiti zloupotrebe mehanizama blokade. Zbog toga je OHR tokom tri decenije funkcionirao kao svojevrsni ‘osigurač sistema’. Potpuno ukidanje Bonskih ovlasti danas bi moglo proizvesti institucionalni vakuum u kojem ne postoji efikasan mehanizam za reagovanje u slučaju ozbiljne ustavne i sigurnosne krize.
Eventualni kompromisni model je zadržavanje Bonskih ovlasti za zaštitu teritorijalnog integriteta i ustavnog poretka, provođenje odluka Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i zaštitu osnovnog funkcionisanja državnih institucija.
U ustavnom okviru prepunom složenim sistemom veta, fragmentiranom strukturom vlasti i stalnim osporavanjem nadležnosti države, dovoljni su razlozi da novi visoki predstavnik zadrži Bonske ovlasti kao krajnji mehanizam zaštite ustavnog poretka. Smanjenje obima Bonskih ovlasti moguće je samo uz smanjenje broja mehanizama veta.
